■本报记者李克纯北京报道
　　近日，国土资源部发布《养老服务设施用地指导意见》，首次将农村集体用地列为养老服务设施用地范畴。
　　意见指出，农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本兴办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
　　从1995年原国家土地管理局批准苏州市可对存量集体建设用地进行探索性管理以来，虽然农村集体用地建设屡屡被提及制度革新，但包括十八届三中全会在内都没有明显破局。
　　对于此次养老服务设施用地的安排，北京律师协会房地产法律专业委员会副主任王建文指出，这一新政并没有突破现有法律体系，突破尺度不大。但该文件的出台仍有其现实意义，为养老服务设施用地试用农村集体土地提供了法律依据和政策支持。
　　新政扩大操作范围
　　随着我国老龄化的日益深化，养老服务设施缺失和床位缺口引发的问题日益显现。
　　在此背景下，国家将养老服务设施用地纳入城镇发展总体规划，并发布养老服务设施用地指导意见，明确养老服务设施用地来源范围。
　　此前，农村集体建设用地只有3个用途：兴办乡镇企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，建设村民住宅及乡(镇)村公共设施和公益事业。
　　尽管民办非营利以及政府办养老机构可纳入乡(镇)村公共设施和公益事业的范畴，但王建文指出，目前制度体系下，行政机关遵循的并不是法律不禁止就可以做，而是要求法律明确规定才可以做。
　　这对地方养老机构在农村集体建设用地的使用上造成了错位困惑。 主管部门说这是能做的，但是法律部门却找不到依据条款和文件，各区县有各区县的政策，对于养老机构的落实造成了一定障碍。 王建文说。
　　如今，文件虽然没有突破现有法律体系和性质规定，但是明确了农村集体用地可用于养老机构建设用途。 文件的意义在于强调了一些说法，给予这种做法明确规定，现实意义还是有的。 对于突破不大，王建文指出这也是可以理解的。 农村集体用地牵扯甚广，出于对农民利益、地方阻力等因素的顾虑，中央对于集体建设用地流转始终踟蹰。国土部门出台一个文件不去冲突现有法律和制度是可以理解的。且基于对原有文件的配合，养老机构主体限定为民办非营利以及政府机构。 对于民非、政府办养老机构依法使用集体用地的方式，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析指出，除了以往的出租土地形式，新的政策允许出让也是一个创新。
　　 新政在创新的同时也明确了用途，且要求不改变性质，规避炒地皮行为，也避免了以租代征的出现。不过土地用途和性质的限定，也不利于调动民间资本。 邹晓云补充说。
　　尚待突破
　　由于对养老机构使用农村集体用地停留在现行制定的法规内，因此原有的障碍同样存在。风险把控、制度突破依然是业界期盼下一步解决的问题。
　　在公租房等保障房试水集体用地时，曾出现兴建 小产权房 等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题。
　　 如今这些问题也横亘在养老机构从业者面前，怎样实现监管和突破是各地方政府要考虑的细则。 王建文表示。
　　对于集体用地体制破局，国土资源部内部人士曾在接受中国房地产报记者采访时透露，中央层面担心集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会的不稳定因素，因此国务院方面一直未对土地流转有过明确表态；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈。
　　 农村集体用地不能从制度上有所突破的话，在养老服务设施用地上也难以产生实质性影响。 王建文指出，农村集体用地不改变流转抵押程序和收益分配，就无法吸引资本的关注，这既不利于国务院层面引导民间资本成为养老产业主体力量的形成，也无法推动养老产业化进程。
　　 但这也不是短期能解决的问题。明确养老机构可用农村集体用地已经是个进步，随着城乡二元化问题的解决，政府会把集体建设用地流转中出现的问题交给市场解决，这样才能促使集体土地在养老产业发展中发挥应有的作用。 王建文说。